关于当前的宏观形势与市场化改革 ——彭森在“中国新基建领导力峰会”上的讲话 原创

2020年12月18日，在由新华网与中国科协学会学术部指导，新华网客户端与中国电子学会主办，至顶传媒承办，科技行者与全球移动通信系统协会(GSMA)协办的“2020中国新基建领导力峰会”上，中国经济体制改革研究会会长、国家发展和改革委员会原副主任彭森发表了《当前宏观形势与市场化改革》的主旨演讲。以下是主旨演讲的全部内容： 

中国经济体制改革研究会会长、国家发展和改革委员会原副主任彭森

（一）

2020年即将过去了。过去的一年是“风云变幻、极不平凡、充满危机、风险和挑战的一年；也是奋力拼搏、化危为机、重树信心和希望的一年”。盘点过去的一年，我们国家取得三项涉及国运盛衰的重点战略性成果，中央还先后做出了涉及国家前途命运的三方面重大决策。这是我们在辞旧迎新时应该认识和总结的。

三大成果之一，是我们成功应对了突如其来的新冠肺炎疫情的冲击。在中央的领导下，全国人民众志成城，付出巨大牺牲和成本之后，通过了这场公共卫生危机带来的压力测试，抗击疫情取得重大战略成果。与中国形成鲜明对照的是，疫情还在全球肆虐，感染者累计超过7400万，死亡165万。美国感染者确诊1700万，死亡30万。令人难以想象。

三大成果之二，是我们成功地应对了疫情和外部环境变化带来的经济下滑和衰退。通过一系列宏观政策和“六稳”措施出台，把握好宏观政策逆周期调节力度，及时复工、复产、复市，“六保”目标基本实现。GDP增速在经历一季度-6.8%的大幅下滑以后，二季度3.2%，三季度4.9%。刚刚发布的11月数据表明，中国的三大需求回升明显。规上工业增加值同比增长7.0%，消费5.0%，投资1-11月2.6%（1-10月1.8%，11月接近两位数）。外贸同比增长13.6%，其中出口+21.1%，进口4.5%。按这些数据测算，四季度GDP增速可达6%左右，全年GDP有望增长2%以上。中国经济实现深V型反转，成为世界主要经济体中唯一实现正增长的国家。明年经济增速将显著回升，预计全年增长8-9%。受基数影响，将显现前高后低的态势，一季度出现两位数增长，二季度以后逐季回落至正常水平。环伺全球，世界经济仍面临二战以来最严重的危机和萧条，全球经济直接损失10万亿美元以上，预计全年负增长4.4%，世界贸易、投资大幅下降8-12%，极贫人口增加8800万至1.2亿人。虽然中国的强劲复苏给全球带来乐观情绪，但明年仍难以走出萧条的境地。

成果之三是我们成功地打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，如期完成了新时代脱贫攻坚任务。“十三五”我国有5000多万现行标准下的农村贫困人口全部脱贫（前四年年均1300万，今年最后551万人脱贫），832个贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，取得了令世人刮目相看的重大胜利。过去40年来我国贫困人口累计减少7亿多人，对全球减贫贡献率超过70%。

以上这三方面的重大战略性成果为全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标打下了坚实基础。

三方面重大决策之一，是全年连续出台了一系列市场化改革的重大文件。4月出台9号文件，即加快推进要素市场化配置体制机制的意见；5月出台了10号文件，即关于进一步完善社会主义市场经济体制的意见；6月出台了加快建设海南自贸港的实施意见；9月自贸区扩围，进一步扩大到北京、安徽、湖南三个省市；10月深圳召开纪念特区建立40周年大会，中央批复了深圳构建社会主义先行示范区的实施意见（29号文件）；11月召开浦东新区建立30周年大会，中央宣布支持浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区。这一连串的改革措施密集出台，力度前所未有！向世人宣告了中国坚持市场化改革的决心。也是新时代加快改革的动员令。

三方面重大决策之二，是5月份中央正式提出了以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局的重大战略。

三方面重大决策之三，是10月召开的十九届五中全会，通过了“十四五”规划和2035远景目标的建议。这是开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军的战略部署，也是加快改革开放，构建高水平社会主义市场经济体制的纲领性文件。

（二）

改革是解放和发展生产力的关键，是推动国家发展的根本动力。五中全会《建议》不仅对“十四五”的国民经济和社会发展进行了全面性、前瞻性、战略性的规划，还描绘出了2035年基本实现社会主义现代化的远景目标。要完成这些历史任务，关键还是发展和改革。中央《建议》重申发展是解决我国一切问题的基础和关键，而改革创新是发展的根本动力。当前，推进改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度不亚于40年前，必须以更大的政治勇气和智慧，乘势而上，在更高起点、更高层次、更高目标上开启中国改革的新征程。

开启中国改革的新征程，必须坚持市场化改革的方向，必须坚持市场的目标导向和问题导向相统一。中国的改革永远在路上。但是市场化改革必须加快步伐，取得实质性突破，不能再拖了。十九大报告强调，要坚持社会主义市场经济改革方向。五中全会公报号召，全面深化改革，构建高水平的社会主义市场经济体制。什么是高水平的社会主义市场经济体制？中央《建议》明确指出了“十四五”要达到六个标准：“社会主义市场经济体制更加完善，高标准市场体系基本建成，市场主体更加充满活力，产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展，公平竞争制度更加健全，更高水平开放型经济新体制基本形成”。这个“1+6”的表述系统全面阐明了未来五年乃至更长时期我国改革的总目标。要实现这个总目标，最核心的还是处理好政府和市场的关系，这也是改革开放40年来贯彻始终、必须解决好的核心问题。这个问题的本质就是，到底是政府在资源配置中发挥决定性作用，还是市场在资源配置中发挥决定性作用。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。在“十四五”时期，为解决中国发展中存在的市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，必须坚持让市场在资源配置方面发挥决定性作用，绝不能走计划经济回头路。要加快构建高标准市场体系，夯实产权制度、市场准入负面清单制度、公平竞争审查制度等市场体系基础制度。真正做到在市场能够高效配置资源的领域、在市场机制可以有效调节的事项上，让企业成为真正的市场主体、成为配置资源要素的主体。同时，要加快转变政府职能，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，完善宏观经济治理，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。构建高水平的社会主义市场经济体制和高标准的市场体系，关键任务是强化竞争政策的基础地位，坚持竞争中性的原则，完善公平竞争审查制度。维护公平竞争是保障市场经济有效运行的核心，也是政府在管理经济社会事务中所要遵循的基本准则。要在市场准入、要素使用、产权保护等方面消除所有制歧视和壁垒，对各类市场主体一视同仁，对国有企业不再实行基于所有制性质的补贴。只有形成高效规范、公平竞争、充分开放的国内统一大市场，才能保证资源配置的高效和市场的优胜劣汰，实现社会生产力的大解放、大发展。

（三）

“新基建”这一概念的提出，最早源于2018年底的中央经济工作会议。习总提出：“要加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。今年4月，习总在陕西考察时，再次强调“推进5G、物联网、人工智能、工业互联网等新型基建投资”。十九届五中全会《建议》明确提出：“系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设”。应该说，中央的意图是清晰明了的。

首先，新基建是应对新一轮科技革命、建设数字中国的重大战略抉择。第四次工业革命以数字化、智能化、网络化为核心，一个万物互联、人机智联的数字时代正在开启。数字经济已成为继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，数据资源已成为重要生产要素，新型基础设施成为数字经济的主要载体。过去生产要素主要在路上流动，未来生产要素主要在网上流动。同时，新基建以5G、人工智能、工业互联网、物联网、数据中心、云计算、固定宽带、重大科技设施为重点，致力于打造数字化、智能化的新型基础设施，同时运用数字化、智能化技术改造提升传统基础设施。可以说，新基建是推动新旧动能转换、产业转型升级和国际格局重塑的重大国家战略，是支持高质量发展的新引擎。

其次，加强新基建投资，目的不是为了对冲经济下行的压力，不是简单地推动经济稳增长，而是为了实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。长期以来，我们熟悉的是运用逆周期管理的财政货币政策进行需求管理。在遭遇金融危机或应付经济下行时，最见效的是推出积极财政政策、大搞基础设施如“铁公机”。在传统的经济增长“三驾马车”中，投资是见效最快的。往往投资增幅与GDP的增长是紧密挂钩、正相关的。如2000年以来，我国投资年均增长20.4%，其中2009年高达30%。2016年推进供给侧结构性改革，“三去一降一补”后，投资率增幅逐年下降，投资率已退出年度发展计划！“十三五”前四年平均只有6.55%，2019年5.4%，今年前三季1.8%！在这种情况下必须坚持不搞大水漫灌，绝不走“三高一低”旧的增长模式的老路！否则供给侧结构性改革、去产能去杠杆的努力就会毁于一旦！

第三，新基建投资、建设和发展，主要靠市场、靠改革，要坚持市场在资源配置中发挥决定性作用，切实提高全要素生产率，走高质量发展的道路。传统基础设施投资是以政府配置资源为主，从“十二五”到“十三五”，公路、铁路、水路、民航、轨道交通等投资分别是12.95万亿和23.73万亿。成果辉煌：高铁营业里程占全球60%以上，高速公路里程全球第一，港口吞吐量世界前十位中国占七位！但政府主导的传统基础设施投资受政府债务规模、投资效率低下和货币政策回归常态影响，难以为继，不能重走老路。

但“十二五”“十三五”期间信息基础设施投资分别只有2万亿和1.9万亿，十年平均增速只有2.1%，远远不能满足数字中国的需要。对于新基建的投资建设资金来源，中央提出，我们既要发挥财政资金定向引导作用，设立国家新基建投资基金，更要引导和吸引社会资本参与，构建多元化、市场化运作的基金。特别要注意的是，12月11日中央政治局开会，首次提出需求侧改革的问题。

这对“需求管理”的传统思路是一个重大调整，对供给侧结构性改革为主线也是重要补充和完善。中央要求，“要扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济整体效能。”这段话有两个创新点：一是需求侧改革，二是供需更高水平的动态平衡。

什么是需求侧改革？简单地讲，就是在组成总需求的投资、消费和净出口领域进行改革。以打通堵点、补充短板，提升国民经济整体效能。需求侧改革对应的是需求管理。过去的总需求管理主要通过逆周期宏观调控，解决的是总量问题，是总量性政策。如2009年推出的宽松的货币政策，一年宏观杠杆率就提高了36.8个百分点。去杠杆政策推出后，宏观杠杆率从2016年开始逐步稳定下来，2019年末达到245.4%。今年为了应对疫情，稳健的货币政策更加灵活适度，原预计一年增10个百分点，现在已达到了279.2%，创历史新高，一年增加33.8个点。由此可见，需求管理无法有效解决结构性问题，也无法适应应对疫情、经济下行情况下构建新发展格局的要求。结构性问题只能通过改革来解决。需求侧改革是推动构建国内经济大循环格局的内在要求。构建新发展格局，重点是畅通国内大循环，扩大内需，全面促进消费和拓展有效的投资空间。需求侧改革意味着，为了扩大内需，在促进消费方面，既要推动“提升传统消费、培育新型消费、发展服务消费”的大消费发展；更重要的是通过调整国民收入分配格局、促进城镇化、加快土地制度、户籍制度改革来实现。而在投资方面，为了拓展有效的投资空间，既要重点推进新基建为代表的基础设施建设，构建系统完备、高效实用、安全可靠的现代基础设施体系；更重要的是打破行政垄断，放宽准入限制，实施统一的市场准入负面清单制度，为各类市场主体提供公平竞争的市场环境。新基建的发展与需求侧改革关系极其密切。新发展格局要求打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各个环节，实现供给与需求更高水平的动态平衡。堵点在哪里？短板在哪里？新基础设施地位重要、作用独特。新基建是新生产力的载体，是优质的供给；同时以“两新一重”（新型数字经济基础设施建设、新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设）为代表、为主体的基建又需要大量的社会投资，是优质高效的需求。今年1-11月，中国高技术产业投资同比增长11.8%，比全社会投资高9个百分点，对经济转型、拉动内需的作用十分明显。总之，需求侧改革既是与需求管理相对应的，强调要用改革、用市场的办法配置资源，解决结构优化、高质量增长问题；也是针对供给侧结构性改革来说的。“三去一降一补”用了很多行政办法。而需求侧改革更突出用市场化改革的办法来破解发展中的难题。

（四）

最后，我还想讲讲正确评价数字经济发展水平的问题。新世纪以来，特别是近十年来，数字经济在中国取得长足发展。五中全会建议提出了建设网络强国、数字中国的任务。但是中国数字经济发展到底处于什么阶段，有些方面过于乐观。一个广为人知的概念认为，中国的数字经济总规模已占GDP的三分之一左右。这个数字最早是在世界互联网大会上发布的，这几年不断上调，据说2019年数字经济增加值规模35.8万亿元，占GDP的36.2%。这个指标被多方面引用，仿佛已约定俗成，但我始终是持怀疑态度的。就此，我专门请教宁吉喆同志。他说国家统计局从来没有进行过此类统计。近几年，新建立的“三新经济”（新产业、新业态、新商业模式，即三大产业中所有依据新兴技术而创新发展的经济形式）只占GDP16%左右，而“三新经济”的涵盖范围肯定是大于数字经济的。为了正确判断数字经济的发展形势，避免误导领导、误导社会，我上月去ABT中一家公司总部调研时，请他们对此问题进行了研究。最近已有了初步成果。

对数字经济规模的测算，世界范围有两大体系。一是美欧国家。据美商务部数据，2018年数字经济作为美国第四大行业，总规模达1.85万亿美元，占GDP的9%。从数字经济的内部结构来看，基础设施（硬件、软件和相关支撑设施）占27.2%；电子商务占25.1%；收费的数字服务（云服务、数字中介服务和其他）占47.5%。同样口径，英国数字经济占GDP7.5%，加拿大只占5.5%。

另一个体系就是中国。中国信通院把数字经济分为数字产业化部分即信息通信业，具体包括电子信息制造业、电信业、软件和信息技术服务、互联网行业等，此部分占GDP7.2%；产业数字化部分，即传统产业应用数字技术带来的生产数量和效率提升。这部分规模占GDP的29%。这两部分比例为1:4，合计占36.2%。清华大学教授许宪春（原统计局副局长）采用美欧模式，把我国的数字经济划分为数字化赋能基础设施、数字化媒体、数字化交易和数字经济交易产品四个部分，测算出我国数字经济规模约占GDP的6.46%。

联合国贸发会议把数字经济分为数字部门（即IT/ICT部分，包括硬件制造业、软件和IT咨询业、信息服务业和电信业）、数字经济（数字部门+数字服务、平台经济、以及共享经济的一部分）和数字化经济（数字经济+电子商务、工业4.0等）。根据定义不同，数字经济规模在各国GDP中占比为4.5-15.5%之间。

综上所述，我国数字产业化部分与联合国贸发组织采用的“数字经济”口径，以及欧美口径差不多。2019年为7.2%，低于美国9.0%、英国7.5%的水平。从统计学意义上，产业数字化仅反映了数字革命对传统产业的赋能和提升作用。但不宜纳入数字经济的范畴，以免误导社会和领导。正如古特雷斯所指出的：我们仍处在数字经济的早期阶段。另外，中国的数字经济相对美欧等国家还有相当大的差距。表面看，中国5G基站有69万个，远超美国5万个的规模。中国的电子商务、电子结算也比美欧发展更快些。但即使按信通院的统计，中国数字经济的规模也仅相当于美国的38.3%。在全球70个最大的数字平台中，美国企业市值占68%，中国只占22%。苹果一家的市值就超过中国最大六家（阿里巴巴、腾讯、美团、京东、拼多多、网易）之和。因此，对数字经济、平台经济、互联网经济必须坚持包容审慎原则进行监管。监管的目的是鼓励创新、保护竞争、促进发展。要实事求是，防止“刮风”和偏差。